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銳評觀察

徐振強:以"新市民"策略促進(jìn)中小城市人口規(guī)模化集聚

2016-01-07來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)作者：徐振強

　　中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出明年五大任務(wù)：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，2016年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革攻堅年。城市作為國家經(jīng)濟(jì)的核心載體，充分實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，圍繞城市人口和城市文明建設(shè)做足工作，是貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會議的重要抓手。在特大城市和巨型城市備受矚目的同時，應(yīng)做好中小城市的協(xié)同發(fā)展，提高我國主體功能區(qū)和城市群規(guī)劃的綜合提升能力。2013年農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億，2012年全國現(xiàn)有失地農(nóng)民人約有4000~5000萬人，每年以300萬的速度增長，大學(xué)畢業(yè)生年均約為700萬。自2003年開始新市民作為城市政府人口管理的新政，在蘇、浙等地率先展開，目前已經(jīng)成為我國城市服務(wù)管理外來人口的關(guān)鍵性政策，在鞏固城市總體發(fā)展質(zhì)量和提高城市體量增長上起到重要推動作用。直轄和省會城市的人口規(guī)模和密度總體上得到集聚，甚至超過地區(qū)的綜合承載力。與此同時，地級市的人口集聚能力需要加快提速，為我國城市人口總體容量的承載貢獻(xiàn)更大的空間，促進(jìn)優(yōu)化、合理的城市群共生發(fā)育。新市民作為凝聚和固化外來人口的重要調(diào)節(jié)措施，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，為促進(jìn)我國不同等級城市均衡發(fā)展提供有效的人口集聚政策參考。

　　2013年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到53.73%，但半城鎮(zhèn)化等矛盾突出。2013年農(nóng)民工總量達(dá)到2.69億，與此同時，2012年全國現(xiàn)有失地農(nóng)民人約有4000~5000萬人，每年以300萬的速度增長，2020年總量將超過1億，大學(xué)畢業(yè)生年均約為700萬。城市作為承載人口的重要空間載體，呈現(xiàn)人口快速膨脹的階段，尤其是直轄市和省會城市等。自2003年開始新市民作為城市政府人口管理的新政，在蘇、浙等地率先展開，目前已經(jīng)成為我國城市服務(wù)管理外來人口的關(guān)鍵性政策，在鞏固城市總體發(fā)展質(zhì)量和提高城市體量增長上起到重要推動作用。城鎮(zhèn)化在穩(wěn)步推進(jìn)人口遷移和合理城鎮(zhèn)面積增長的同時，需要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障和文明樣式等的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民向城市市民的轉(zhuǎn)化，要將進(jìn)城農(nóng)民引入城市生活，使他們逐步融入新型的現(xiàn)代市民社會，實現(xiàn)傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、生活方式和固有價值觀念的深刻轉(zhuǎn)變，普及和傳播城市文明，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文化的融合。與此同時，從總規(guī)模收益和外部成本進(jìn)行定分析, 規(guī)模過小的城市, 規(guī)模收益低。政府負(fù)擔(dān)的外部成本高, 經(jīng)濟(jì)效益差；人口在10-100 萬人規(guī)模區(qū)間，才有正的凈規(guī)模收益。在100-400萬人規(guī)模區(qū)間為城市凈規(guī)模收益最大。因此，推進(jìn)新市民化對于綜合承載力良好的中小城市作為主力推進(jìn)城鎮(zhèn)化具有綜合效益。

　　“新市民”概念提出的宏觀背景和沿革

　　學(xué)術(shù)層面對新市民概念的解析

　　農(nóng)民工的概念最早起源于江蘇省南部，1950年代大躍進(jìn)后期，蘇南地區(qū)地少人多，土地?zé)o法解決生計，于是出現(xiàn)農(nóng)民開始以自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和進(jìn)城服務(wù)兩種形式從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到工業(yè)、城市建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。改革開放確定農(nóng)村人口有自由流動權(quán)后，農(nóng)民工人數(shù)急劇上升并超過1億。農(nóng)民工首先在小城鎮(zhèn)出現(xiàn)集聚。

　　費孝通在80年代初對江蘇吳江小城鎮(zhèn)商品經(jīng)濟(jì)由解放前的衰落到解放后尤其是改革開放的興起，以及農(nóng)業(yè)剩余人口在小城鎮(zhèn)從事非農(nóng)生產(chǎn)方式的探究，這是我國開展新市民社會現(xiàn)象研究的緣起。而國內(nèi)學(xué)術(shù)界首次將都市農(nóng)民工稱為“新市民”是在1986年，當(dāng)時，杭州市區(qū)農(nóng)民工約為12.3萬，占企業(yè)職工總數(shù)的36.7%，98%在生產(chǎn)第一線。吳克強等人通過對杭州市進(jìn)城青年務(wù)工人員進(jìn)行走訪，通過對其在該市的生活和思想的調(diào)研，初步揭示了新市民在居住條件、用工待遇、合法保障、擇偶婚姻和城市融入等存在的問題。

　　伴隨“三化”的快速推進(jìn)，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為我國“三化”的貢獻(xiàn)日益顯著。但是，在城鄉(xiāng)二元制改革尚未取得根本性突破的背景下，以農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力為代表的外來務(wù)工人員是生活在就業(yè)城市邊緣的弱勢群體，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、生活就業(yè)在城鎮(zhèn)，但身份仍然是農(nóng)民或非市民，在人口統(tǒng)計方面，居住半年以上按照常住人口，但是卻不能同時獲得所在城市的居民身份，融入城市、平等享受與市民同質(zhì)的公共服務(wù)和社會福利較為困難，以農(nóng)民工人口為基礎(chǔ)統(tǒng)計，該人群規(guī)模在2.69億以上，分別約占全國和城鎮(zhèn)人口的19.77%和36.79%。如果大量農(nóng)民工長期停滯在農(nóng)民工狀態(tài)而未能新市民化，不但會影響城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，而且會成為和諧社會建設(shè)的重要隱患。因此，解決好農(nóng)民工新市民化問題，對于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、擴內(nèi)需促消費和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等方面都有著重要的理論意義和現(xiàn)實意義。與新市民體制機制有關(guān)的理論包括城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理論、二元結(jié)構(gòu)理論、微觀的人口遷移理論、人力資本與社會資本理論、公平效率原則與基本公共服務(wù)均等化理論。

　　政府管理層面對新市民概念的解析

　　如前所述，蘇南的小城鎮(zhèn)現(xiàn)象自下而上，為國家政府就解決農(nóng)村剩余勞動力提供良好啟示。1997年6月，全國382個小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍改革試點；2001年3月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2001〕6號），明確引導(dǎo)農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展和加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在戶籍管理層面，（1）對有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬；（2）已在小城鎮(zhèn)辦理的藍(lán)印戶口、地方城鎮(zhèn)居民戶口、自理口糧戶口等，均可根據(jù)本人意愿辦理或統(tǒng)一登記為城鎮(zhèn)常住戶口。

　　此后，蘇浙和廣東等省包括多個地級市以上的城市開始在政府層面研究并制定對外來人口等的管理。浙江省杭州市和江蘇省常州市是我國城市推行新市民實踐的先行者。常州市自2001年8月提出建設(shè)學(xué)習(xí)型城市，新市民學(xué)校（夜校）是六種學(xué)習(xí)型組織的之一。2006年青島市明確提出新市民的概念，贛州市在此基礎(chǔ)上，將返鄉(xiāng)農(nóng)民工也作為新市民來界定。

　　構(gòu)建專門的新市民服務(wù)行政實體，是浙江一些縣級市創(chuàng)新政府治理的舉措。2007年6月，平湖市（隸屬嘉興市）在浙江省率先建立外來人口服務(wù)管理的專門機構(gòu)平湖市新居民事務(wù)局（隸屬市政府）。2007年8月，慈溪市（隸屬寧波市）專門為外來人員服務(wù)的政府職能部門慈溪市暫住人口服務(wù)管理局。2007年江陰已經(jīng)實現(xiàn)新市民同城待遇的發(fā)展目標(biāo)。將外來新市民和本市市民一起納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)、培訓(xùn)、保障、維權(quán)范疇，從制度上保障新市民實現(xiàn)同城待遇。該市各企業(yè)用工條件實行本地、外地工同標(biāo)準(zhǔn)、同報酬、同保障，同等接受崗前引導(dǎo)性培訓(xùn)和上崗后的職業(yè)技能培訓(xùn)及職業(yè)考評鑒定。該市95%以上的鎮(zhèn)、辦事處專門為新市民建立了統(tǒng)一廉租管理的新市民生活居住區(qū)，新市民子女全部就近接受義務(wù)教育，而且完全享受老市民子女在公辦學(xué)校就學(xué)的待遇，近兩年未發(fā)生一起向新市民收取借讀費等違規(guī)行為。為了配套新市民工作的有效開展，地方政府圍繞新市民子女教育、戶籍、社會保險和知識技能等實施專門的“新市民工程”,蘇浙實施的新市民制度，有效地提高了城市的人口集聚能力，中部省份及其城市及時借鑒，如湖南省嘗試將新市民包含原有的城鎮(zhèn)居民，進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民、個體經(jīng)商、投資者、遷居、移居以及在城鎮(zhèn)謀求發(fā)展的各類人員；湖北省實施全省范圍的“新市民工程”；以贛州為代表的城市在中心城區(qū)實施新市民公寓等。

　　“新市民”概念的提出體現(xiàn)了我國解決城鄉(xiāng)二元體制問題、促進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)與行動。新市民是城市建設(shè)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)在充分受到尊重的基準(zhǔn)上有序推進(jìn)權(quán)利和待遇的保障與實現(xiàn)，包括居住、就業(yè)、社區(qū)、文化、戶籍和教育等。有人口管理部門將新市民總體上包括外來務(wù)工人員和流動人口。

　　“新市民”政策推進(jìn)的總體特征

　　自2003年起，國家約有98項政策提及農(nóng)民工，其中34項對指導(dǎo)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)和權(quán)益保護(hù)提出了翔實具體的規(guī)定，6項直接針對農(nóng)民工提出政策要求。國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見(國發(fā)[2006]5號〕提出加強和改進(jìn)對農(nóng)民工工作的領(lǐng)導(dǎo),切實把解決農(nóng)民工問題擺在重要位置。國家勞動保障部（現(xiàn)人力資源和社會保障部）于2006年向國務(wù)院提出建立農(nóng)民工工作聯(lián)席會議制度獲得通過，并建下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)席會議的日常工作（勞動保障部）。主要職責(zé)包括在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，研究擬訂農(nóng)民工工作的重大政策措施，為國務(wù)院決策提供意見建議；督促檢查各地區(qū)、各部門相關(guān)政策落實情況和任務(wù)完成情況，協(xié)調(diào)解決政策落實中的難點問題；研究確定年度工作要點和階段性工作計劃；定期向國務(wù)院匯報農(nóng)民工工作情況，并及時通報各地區(qū)、各部門。2013年6月，國家成立國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為組織擬訂和審議農(nóng)民工工作的重大方針、政策、措施，組織推動農(nóng)民工工作，督促檢查各地區(qū)、各部門相關(guān)政策落實情況和任務(wù)完成情況，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決政策落實中的重點難點問題。辦公室設(shè)在人力資源和社會保障部。

　　盡管國家尚未出臺以新市民為內(nèi)容的政策文件。國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化收入分配制度改革重點工作分工的通知（國辦函 (2013) 36號），提出要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實施全國統(tǒng)一的居住證制度，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。地方性居住證管理辦法已經(jīng)陸續(xù)出臺并施行（上海：2013年7月1日；天津2014年1月1日；廊坊政府令2011年第15號2011年12月24日），由公安部起草的全國居住證管理辦法已經(jīng)提交國務(wù)院審定。

　　在居住證制度方面，北京和上海均有良好的實踐基礎(chǔ)，但制度以人才引進(jìn)為服務(wù)對象。1999年，《北京市引進(jìn)人才和辦理〈北京市工作寄住證〉的暫行辦法》（京人發(fā)[1999]38號），于2001年改名為“北京市工作居住證”，該辦法針對的是申請引進(jìn)人才的單位應(yīng)優(yōu)先在本市行政轄區(qū)內(nèi)吸納所需各類人才。對于本市緊缺的人才，方可辦理引進(jìn)或《北京市工作寄住證》（以下簡稱《工作寄住證》）。其適用范圍是民營科技企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)和跨國公司總部及其所屬的研究開發(fā)機構(gòu)。2002年，上海市政府出臺了《引進(jìn)人才實行〈上海市居住證〉制度暫行規(guī)定》《上海市居住證暫行規(guī)定》等文件，對人才引進(jìn)、普通從業(yè)者和投親等三類外地來滬人員進(jìn)行區(qū)別分類管理。上海外來常住人口增長迅速，目前外來常住人口總量居全國城市之首，外來常住人口的密度與比重均居全國之首。

　　2010和2011在全國推行新市民（化）工程的提案被提交到全國人大，近年來逐步發(fā)展為新市民積分機制體系的探討；部分新市民比重較高的城市的地方兩會已經(jīng)普遍將新市民工作作為改善民生和提高勞動者素質(zhì)的重點。江蘇、浙江和陜西等18個省份于2013年制定居住證相關(guān)實施意見，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)落戶。

　　代表性地城市“新市民”的政策發(fā)展特征與經(jīng)驗

　　由于尚未關(guān)于新市民的國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而國家關(guān)于流動人口的數(shù)據(jù)不能全面反映新市民在城市的總量特征，因此，本研究涉及的新市民以所選擇地方政府認(rèn)定的新市民作為統(tǒng)計入口，所選擇的10個地級以上城市（其中重慶為直轄市、成都為省會城市），總?cè)丝诩s為1.01億，其中戶籍人口8.9千萬，新市民約為1.188千萬（占總?cè)丝诘?3.3%），由于所選擇的城市為開展新市民基礎(chǔ)和政府信息公開良好的城市，全國關(guān)于新市民的總體水平將低于該比重。在省域范圍，截止2011年，廣東省領(lǐng)取居住證的新市民比例占總?cè)丝诤土鲃尤丝诘?3.2%和43.3%，如全部轉(zhuǎn)化為新市民，比重將提高到26%；在地級以上城市中，蘇浙省份、膠東半島和成渝地區(qū)的比重在20%左右，如無錫和青島；在蘇浙縣級市中，總?cè)丝诩s為1.08千萬，其中新市民人口4.28百萬（占總?cè)丝诘?5.7%），江陰、慈溪和常熟人口超過200萬，常熟和太倉新市民總量均超過戶籍人口。該結(jié)論與國家相應(yīng)的流動人口統(tǒng)計比例保持一致。蘇南一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)（如張家港、昆山、江陰等），流動人口的數(shù)量顯著超過本地人口。江蘇省太倉市2012年常住人口94.7萬，其中新市民47.7萬（50.37%）,已對10余萬流動人口推行居住證制度，2013全面實現(xiàn)“居住證”制度，并逐步在交通、醫(yī)療、就業(yè)等方面享受更多的“市民待遇”。

　　通過比對GDP及其相應(yīng)的全國排名，可見人口的規(guī)模化的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)十分顯著。吸納新市民能力強的東部地級市GDP全國排名總體在前50左右，中西部在前100左右；縣級市GDP在全國城市（包括縣級市）排名和僅縣級市排名中，前10名中有六個為表5列舉的城市，顯示強勁的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實力（全國排名均在前200名，縣級前5在全國前100名左右）。與此同時，這些城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體上并沒有發(fā)生顯著性下降。中西部地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒東部經(jīng)驗和在全國范圍推行新市民工程有其實踐基礎(chǔ)，同時是有效避免部分中西部中小型城市出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會不景氣和城市活力下降而進(jìn)行人口要素激勵的方式。

　　城市化使中國社會向新的市民社會發(fā)生變革

　　新市民融入所居住的城市，是當(dāng)前政府職能部門面臨的重大社會管理任務(wù)和亟需妥善解決的民生工程，同時也是新型城鎮(zhèn)化持續(xù)保持動力的核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前，地方中小型城市的成長，應(yīng)把充分吸引外來務(wù)工人員作為提升城市發(fā)展水平的內(nèi)生動里，逐步解決外來務(wù)工人員的工作、學(xué)習(xí)、生活的后顧之憂，才能留住外來務(wù)工人員；只有把建設(shè)、服務(wù)南通作為外來務(wù)工人員自覺行為，外來務(wù)工人員才能真正融入城市，成為新市民。與此同時，對于大城市的非傳統(tǒng)“新市民”存在研究盲點。

　　新市民體系戰(zhàn)略包括平穩(wěn)推進(jìn)戶籍制度、勞動就業(yè)、公共服務(wù)、福利保障、住房保障、土地流轉(zhuǎn)、城市融入、政治參與和民主權(quán)利等多個領(lǐng)域進(jìn)行制度改革，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，使農(nóng)民工在公共服務(wù)、社會保障和政治權(quán)利等方面享受與城市居民同等的待遇，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的同時，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文明的整體推進(jìn)和社會發(fā)展水平的提升。

　　健全和完善我國新市民政策體系的建議主要包括：

　　（1）加快與人口城鎮(zhèn)化相配套的經(jīng)濟(jì)成本核算，創(chuàng)新多元有效的投融資機制；

　　（2）完善階梯式外來人口市民化過渡體制機制，推廣有示范性的新市民政策；

　　（3）采取與城市定位/升級相適應(yīng)的人口集聚/疏散政策，引導(dǎo)人口合理分布；

　　（4）分步滿足新市民融入需要，將滿足基本居住保障和激發(fā)社會創(chuàng)富相結(jié)合；

　　（5）引導(dǎo)和監(jiān)督社會資本參與市民化進(jìn)程，保障合理的收益分配并兼顧公平；

　　（6）保障社會總體平穩(wěn)運行的基準(zhǔn)下，有序推進(jìn)與新市民化相配套的制度改革；

　　（7）提高和服務(wù)新市民的文化社會融合，兼顧新市民群體傳承的自身文化傳統(tǒng)。

　　（作者徐振強為中國城市科學(xué)研究會數(shù)字城市工程研究中心副主任、副研究員)

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