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[在政府治理層次，要統籌政府部門間預算權力的劃分，徹底取消部門二次分配權以及法定掛鉤機制，真正實現財政資金的統籌分配和使用]
文／劉尚希
過去的財稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。
十八屆三中全會以來，財政改革不斷推進，成效逐步顯現。由于整個改革進入深水區，加上經濟進入新常態和受國際環境因素影響，財政改革仍面臨著風險與挑戰，財政改革的任務依然十分艱巨。
我國財政改革面臨的挑戰
財政改革涉及國家治理的方方面面，范圍廣泛、問題復雜，遇到的阻力也多。相比其他改革，財政改革面臨的挑戰更具有不確定性。這突出表現在以下幾個方面：
（一）如何統一國家財權
國家財權，包括預算權、稅費權、所有權、專賣權等內容，總體上看，國家財權至今未能實現統一。
過去長期存在的自收自支的預算外資金，就是國家財權分散割裂的集中表現。現在，這個問題名義上解決了，“預算外資金”已經被取消，但預算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益和權力。
基金預算的存在，實際上就是預算權統一過程中遇到阻力而妥協的產物。基金預算的背后是各部門的權力和利益。一些專項收入，如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款收入、排污費收入、教育費附加收入、車輛購置稅、成品油消費稅、城市維護建設稅等，都規定以收定支，專款專用，使財政資金使用碎片化。部門的“二次分配權”，嚴重肢解了預算的統一性，成為預算中的“預算外”，妨礙全面完整統一預算的真正實現。“二次分配權”使得各個部門都把注意力放在了分錢上。財政資金異化為一種權力，而不是責任。
近年來，部門利益法制化現象較為普遍，與財政收支增幅或國內生產總值（GDP）掛鉤的重點支出就涉及6類，包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生（含計劃生育）以及社保。2014年這6類規定要掛鉤的支出占到全國財政支出的47%。十八屆三中全會已經明確了要取消這種掛鉤機制，但法律規定還在。這種做法實際上也是以另一種形式行使預算分配權。在公共部門之間，責權配置不當，導致政出多門，財政資金和政策嚴重“碎片化”，資金安排使用上重復、脫節和沉淀問題突出。一些地方重復花錢，迫切需要錢的地方卻沒錢，影響國家長治久安的公共風險難以有效化解。
統一國家財權，就要統籌財政資金，減少專項資金，從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預算中專項收入以收定支的規定，這肯定會觸動各地方、各部門的權力和既得利益。但這個問題又不能回避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進程，也會給國家治理帶來風險。
（二）如何權衡財政風險與公共風險
當前，我國經濟邁入新常態，財政收入增速也開始減緩。但是人口老齡化、經濟結構調整、貧富差距代際傳遞、生態環境保護等方方面面的風險開始凸顯，財政化解公共風險的壓力很大。
面對低于預期的經濟形勢，全面減稅的呼聲又開始多起來了。不少觀點認為，當前的低增長是稅負太高造成的。但這很可能導致以減稅政策替代深化改革，甚至使結構調整功虧一簣。一旦以短期治標的政策替代長期治本的改革，經濟風險將不是縮小，將來的日子更不好過，甚至可能發生危機。
積極財政政策加力增效，應以改革的方式更多地落在轉方式、調結構上，避免變成“解困”、“救難”和“止痛”的政策。
化解全社會公共風險，實現國家在推動現代經濟發展和社會關系重構中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動加以支撐。
推動財政改革，就必須權衡財政風險與公共風險的關系。這涉及財政規模和財政結構的優化問題。一方面，要通過結構性減稅來實現穩增長的目標；另一方面，又不能降低政府公共服務和化解公共風險的能力，要避免財政風險急劇擴大反過來威脅經濟和社會穩定。
（三）如何處理民生與發展的關系
推動財政改革，應該在動態中處理好民生與發展的關系，涉及發展和穩定、短期和長期、利益與風險等重大問題。當前，容易出現兩個誤區：一個是過分追求發展的速度和規模，忽視民生問題的解決，陷入為發展而發展的誤區，偏離了原本的目標；一個是過分強調改善民生的力度和時限，把促進發展的必要資源過多地用于當下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區。
當前，推進人口城鎮化是財政改革中處理民生與發展關系的一個重要問題。人口城鎮化的實質是農民市民化，這是一個長期的過程，意味著城鎮化絕不能搞大躍進，只能是一步一步往前推進。農民市民化過程存在的不確定性也容易引發公共風險。對于農民來說，盡管2.6億農民在城里工作和生活，但沒有安全感和安定感。對于國家來說，容易產生新的城鎮內部的二元化，導致擴大內需受阻、宏觀經濟效率難以提升等問題。
財政改革是化解這些公共風險的宏觀條件。人口城鎮化要求各級政府的責任尤其是財政責任要做一個重新調整，事權、財權和財力要重新組合。城市政府的責任加大了，農村政府的責任跟以前也不同。事權要重新劃分，有些事權要上移，有些上移到中央，有些上移到市。過去劃分收支以戶籍人口為依據，現在要重新界定。基本公共服務均等化也要重新定義，不能按照地域、空間這么一個靜態的概念去搞。轉移支付的依據要調整，過去是按戶籍人口，現在必須按常住人口，這是一個很大的變化。
（四）如何形成財政改革合力
推動財政改革，必須從長期、整體分析出發，凝聚各方面力量，防范和化解我國發展過程中各種不確定性和公共風險。這涉及多個層面：
一是政府之手與市場之手如何形成合力。從整體上來看，現代經濟都是“混合經濟”離不開“兩只手”，“兩只手”應在分工基礎上形成合作。兩者怎么協同？要從制度上通過改革解決問題。
二是公共部門如何形成合力。形成有序的國家治理結構，應該在公共部門之間和各級政府間合理配置責任，形成合力。特別是從公共風險治理角度看，除了要強調中央和地方各自的責任，即強調分工以外，還要強調中央和地方的合作。合作不是傳統意義所說的事權共擔，而是分清責任，形成合力。
三是公平與效率如何相融合。效率與公平的融合主要靠財政改革，財政像是一根扁擔，一頭挑著效率，一頭挑著公平。如果一頭沉，則國家難以走遠，很可能落入中等收入陷阱。
四是經濟資本與社會資本怎樣有機結合。財政改革既要促進經濟資本、社會資本積累，更重要的是要把二者融合起來，形成合力。
進一步推進財政改革的幾點建議
作為國家治理的基礎和重要支柱，財政的改革方向已經明確，關鍵是如何貫徹落實到位。據此，下面提出幾點看法和建議。
（一）取消部門“二次分配權”，真正實現預算的完整性
推進國家治理現代化，深化財政改革，預算權的完整和統一是當務之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權的局面，真正實現預算的完整性和規范性。
一是理順預算權力結構。一方面，國家治理層次，人大與行政之間的權力劃分，過去一直在強化人大對預算的審批和監督，但受各種因素制約，其進展并不理想。隨著新《預算法》實施，這方面總體上都有了法律規定，但關鍵是實踐中落實到位。另一方面，在政府治理層次，要統籌政府部門間預算權力的劃分，徹底取消部門二次分配權以及法定掛鉤機制，真正實現財政資金的統籌分配和使用。
二是完善預算決策機制。提高預算分配決策的層次，加大協調力度，加強人大的作用。要科學配置政府部門職能，并動態調整。要加快政府機構改革，以部門職能、機構設置合理化為基礎保障財政資金統籌使用，形成合力。
三是擴大人民群眾對預算的參與。新修訂的《預算法》對基層預算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當前，一些地方嘗試參與式預算探索，加強了社會參與預算審核的過程，是有益的探索，今后應當有序擴大。
（二）加快實施中期財政規劃，推動政府決策方式轉變
實施中期財政規劃，將帶來政府決策方式的重大轉變，由年度決策為主轉向年度決策與中期決策相結合，更具前瞻性和連續性。
編制中期財政規劃，首先要從技術、條件等方面入手，做好各方面準備和保障工作，確保規劃編制科學、合理。其次，要強化中期財政規劃的預算約束力。強化跨期預算約束，保障政府活動的穩定性和連續性，消除“任期制”或“領導一動、規劃重弄”導致的規劃、項目出現“改弦更張”的問題，避免由此造成的脫節或浪費。強化三年滾動財政規劃編制，促進政府、部門、項目資金跨期統籌安排，避免資金斷鏈的“半拉子”工程或是為了維持而導致債臺高筑等問題，促進可持續發展。再次，要做好中期財政規劃與其他相關規劃的銜接。當前在地方編制中期財政規劃過程中，主要面臨的問題就是其他部門沒有三年規劃的要求，靠財政單兵突進困難重重，沒有相應規劃的銜接，后期的約束力很難保證。
（三）加快政府會計改革和信息化建設，夯實財政管理基礎
財政改革推進的程度，依賴于制度基礎設施的完善程度。在制度基礎設施不完善的條件下，快速推進制度改革存在很大的風險，就像未改造鐵路就給火車提速一樣，面臨翻車的風險。制度的基礎設施是“隱藏”的，在研究上是“盲區”，這是導致設計出來的“好制度”難以實施或一旦實施就會變形走樣的重要原因之一。加快制度基礎設施建設，在當前的重要性已經不亞于財政改革本身。
加快權責發生制政府會計制度改革，建立政府財務報告制度。
應加快建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南，健全完善政府會計制度，制定政府財務報告編制辦法和操作指南，建立健全政府財務報告審計和公開制度。
加快財政管理信息系統建設，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，為年度預算編制、中期財政規劃管理、財政運行管理提供良好的硬件和軟件支撐，夯實財政管理基礎。
財政改革需要與之相關的基礎信息作為支撐，包括個人、家庭和企業的收入信息、財產（包括動產和不動產）信息以及國家、集體和個人的資源信息等，這些信息的收集、處理也構成經濟社會管理水平提高和長治久安的基礎條件。當前和今后一個時期，要加快建立健全與經濟、社會發展相關的基礎數據庫及其聯網系統，完善各類基礎數據統計體系，為改革提供強有力的信息支撐。
（四）從兩級治理出發，完善中央與地方財政體制
從國家治理來觀察，深化財政體制改革，要完善兩級治理架構。雖然我國有五級政府，但在國家治理架構上是兩個層級，實行兩級分權，即中央與地方；而地方是一個整體，省級、地市級、區縣級、鄉鎮級之間的權限劃分屬于地方內部的事務性分權，在不同地方可以不同。財政體制改革分兩個層次來進行：一是國家層面的財政體制要與國家治理架構相適應；二是地方層面的財政體制要與地方治理架構相匹配。
第一，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關系改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖。
第二，地方層面的財政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。因為地方不具有同質性，如行政體制上有省、直轄市、自治區等不同存在形式，在人口規模、區域面積、經濟發展水平及發展條件等方面更是差距甚大，分稅制無法從國家層面貫穿到地方的各級政府之間。因此，地方財政體制可以有地方特色，不必一刀切。地方財政改革應充分考慮人口、面積、發展水平、社會條件和自然生態狀況，創造性推動地方治理能力的現代化與地方財政改革。在中央統一領導下，讓地方有充分的自主權和責任約束。
第三，推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，即“事權法定”原則。
第四，建立事權與支出責任相適應的制度。事權、財權與財力是財政體制的三要素。事權改革是現行財政體制改革的一個重點，其改革的基本方向應當是決策權與執行權在中央、地方之間進行調整。在“中央決策、地方執行”的基本框架下，部分決策權下移，尤其是一些行政審批，可以交給地方，以擴大地方決策的自主權；地方的部分執行權上移，由中央來直接履行，減少地方過多的執行事項，從而減少地方支出責任。在地方內部，即省以下政府之間也應進行同樣的事權改革。
（五）建立轄區財政責任機制，構建和完善地方稅體系
防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，應建立有效的轄區財政責任機制，這是地方財政體制改革的核心。
一是明確轄區內的橫向財政平衡責任。在既定的中央與地方財政體制條件下，省一級政府應負責其轄區內的橫向財政平衡，保證省域范圍內的各地區之間具有大體相同的財政能力和基本公共服務。
二是明確轄區內的縱向財政平衡責任。也就是說，不能只顧本級政府財政能過日子，還要保障轄區內下級政府財政能過日子。
（作者系財政部財政科學研究院院長。摘自《清華金融評論》，有刪節）
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