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　　記者 司建楠

　　國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》。《意見》明確，從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，探索形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制。從2018年起，正式實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

　　國(guó)家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)研究所工業(yè)室副主任付保宗日前接受中國(guó)工業(yè)報(bào)記者專訪時(shí)解讀指出，負(fù)面清單制度的推出，將使政府的行政審批更加陽光透明，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)制度改革深入推進(jìn)。同時(shí)，也有利于打破區(qū)域之間行政壁壘，讓政府與市場(chǎng)之間的定位更清晰，更有的放矢。

　　深推行政改革 激發(fā)市場(chǎng)活力

　　經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所綜合研究室副主任郭冠男表示，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是一項(xiàng)意義重大且影響深遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新。負(fù)面清單是一種更加開放、更加透明、更加公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理模式，也是規(guī)范和約束政府權(quán)力的有效方式。

　　實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的重要基礎(chǔ)。《意見》明確，要通過實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，賦予市場(chǎng)主體更多的主動(dòng)權(quán)。這將有利于落實(shí)市場(chǎng)主體自主權(quán)和激發(fā)市場(chǎng)活力，有利于形成各類市場(chǎng)主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，將為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間。

　　市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類，適用于各類市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營(yíng)行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。

　　對(duì)禁止準(zhǔn)入事項(xiàng)，市場(chǎng)主體不得進(jìn)入，行政機(jī)關(guān)不予審批、核準(zhǔn)，不得辦理有關(guān)手續(xù)；對(duì)限制準(zhǔn)入事項(xiàng)，或由市場(chǎng)主體提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)作出是否予以準(zhǔn)入的決定，或由市場(chǎng)主體依照政府規(guī)定的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入方式合規(guī)進(jìn)入；對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。

　　也就是說，在規(guī)范市場(chǎng)主體行為上，“法無禁止即可為”。這也進(jìn)一步厘清了政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。實(shí)施負(fù)面清單制度，能夠降低企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻。然而，企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)后，能不能順利開展業(yè)務(wù)，后續(xù)監(jiān)管能不能跟得上、管得住、管得好，則是對(duì)政府管理能力的一大考驗(yàn)。

　　付保宗告訴中國(guó)工業(yè)報(bào)記者，在進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，政府也要做好退位補(bǔ)位，實(shí)現(xiàn)管放結(jié)合。要彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)不是萬能的，即使在美國(guó)等市場(chǎng)化程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制也不是無所不能。因此，在某些具有明顯市場(chǎng)外部性的領(lǐng)域，無法完全由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要政府有效參與。

　　同時(shí)，還要維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。一方面，要建立科學(xué)合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和標(biāo)準(zhǔn)，保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正。另一方面，要建立完善有效的市場(chǎng)退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰。包括健全落后企業(yè)和產(chǎn)能退出的法律保障、援助機(jī)制等。

　　實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是更好地發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。專家表示，通過實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，明確政府發(fā)揮作用的職責(zé)邊界，有利于進(jìn)一步深化行政審批制度改革，大幅收縮政府審批范圍、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式，促進(jìn)投資貿(mào)易便利化，不斷提高行政管理的效率和效能，有利于促進(jìn)政府運(yùn)用法治思維和法治方式加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管制度化、規(guī)范化、程序化，從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

　　做好制度銜接 嚴(yán)格清單管理

　　目前，現(xiàn)有的負(fù)面清單主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和外商投資負(fù)面清單。《意見》明確，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單是適用于境內(nèi)外投資者的一致性管理措施，是對(duì)各類市場(chǎng)主體市場(chǎng)準(zhǔn)入管理的統(tǒng)一要求；外商投資負(fù)面清單適用于境外投資者在華投資經(jīng)營(yíng)行為，是針對(duì)外商投資準(zhǔn)入的特別管理措施。

　　此前，負(fù)面清單模式已在上海自貿(mào)區(qū)外資投資準(zhǔn)入方面試行。今年上半年國(guó)務(wù)院公布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，中美兩國(guó)以負(fù)面清單為主要內(nèi)容的雙邊投資協(xié)定談判也正在加緊進(jìn)行。

　　國(guó)家發(fā)改委體改司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，負(fù)面清單是指凡針對(duì)外資的與國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇不符的管理措施，或業(yè)績(jī)要求、高管要求等方面的管理措施，均須提前以清單方式列明。除此之外，外資享有與東道國(guó)國(guó)民相同的準(zhǔn)入權(quán)。《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》和中美投資協(xié)定談判負(fù)面清單，都是按照這個(gè)原則制定的，都屬于外商投資負(fù)面清單的范疇。

　　作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的重要砝碼，負(fù)面清單模式在全國(guó)的行政審批改革中還是首次提及。專家指出，實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，核心是把握好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與外商投資負(fù)面清單的關(guān)系，使二者既劃清界限又保持銜接。《意見》明確，制定外商投資負(fù)面清單要與投資議題對(duì)外談判統(tǒng)籌考慮。我國(guó)簽署的雙多邊協(xié)議（協(xié)定）另有規(guī)定的，按照相關(guān)協(xié)議（協(xié)定）規(guī)定執(zhí)行。

　　“中國(guó)經(jīng)濟(jì)體量巨大。在使用負(fù)面清單模式時(shí)，要高度警惕可能會(huì)對(duì)本國(guó)產(chǎn)業(yè)和投資管理體制帶來的沖擊。”商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院產(chǎn)業(yè)國(guó)際化戰(zhàn)略研究所田原表示，在應(yīng)對(duì)負(fù)面清單對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)的沖擊方面，首先要堅(jiān)定地保留戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。智能制造、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正在快速發(fā)展，持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新和長(zhǎng)期穩(wěn)定的市場(chǎng)是其發(fā)展的必要條件，需要本土給予培育和保護(hù)。

　　此外，還要做好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》的銜接。《意見》明確，對(duì)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》中的淘汰類項(xiàng)目和限制類新建項(xiàng)目，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》關(guān)于“對(duì)淘汰類項(xiàng)目，禁止投資”、“對(duì)屬于限制類的新建項(xiàng)目，禁止投資”的要求，在禁止準(zhǔn)入類清單中直接引用，不再逐條列出。

　　《意見》明確，有關(guān)部門要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新產(chǎn)品、新技術(shù)層出不窮、千變?nèi)f化的新形勢(shì)，及時(shí)修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》。今后，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》做出修訂的，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單直接與之銜接。同時(shí)，還要做好市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單與《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》的銜接。

　　田原表示，對(duì)于中國(guó)來說，負(fù)面清單制度是在投資準(zhǔn)入實(shí)踐改革中邁出的關(guān)鍵一步，為降低風(fēng)險(xiǎn)，需要做好在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間逐步調(diào)整完善的準(zhǔn)備。建議繼續(xù)堅(jiān)持階段性推進(jìn)開放，總體趨勢(shì)上不斷放寬準(zhǔn)入，對(duì)于仍然不適合開放和敏感部門可以繼續(xù)保留外資比例上限限制；保留行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)證審批程序；加大市場(chǎng)監(jiān)督、責(zé)任追查和風(fēng)險(xiǎn)控制環(huán)節(jié)的執(zhí)行效率。